导读：新修订的《土地管理法》于年1月1日起实施。按照新《土地管理法》第78条的规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，占用土地建住宅的，由县级以上人民*府农业农村主管部门行使行*处罚权。但《土地管理法》实施以来，关于农村村民违法占地建住宅应该由谁处罚，农业农村部门一直有不同的主张，有认为年1月1日以前发生的违法占地应由自然资源部门处罚的，有认为违法占用耕地建住宅应由自然资源部门处罚的，实践中争论很大。本期选取五个法院判例，人民法院认为，自年1月1日起，农村村民违法占地建住宅，应由农业农村部门行使执法权，自然资源部门作出处罚的属于越权。
一、农业农村部门未履行查处职责，被法院判决履行的两个案例：
1.赵愈良诉商洛市商州区农业农村局不履行职责案行*判决书
陕西省洛南县人民法院
行*判决书
（）陕行初24号
原告赵愈良，男，汉族，生于年9月11日，住陕西省商洛市商州区。
被告商洛市商州区农业农村局，，住所地陕西省商洛市商州区北新街**。
原告赵愈良诉被告商洛市商州区农业农村局不履行法定职责一案,于年7月20日向本院提起行*诉讼。本院于当日立案，并依法组成合议庭，于年8月26日公开开庭审理了本案。原告赵愈良、被告商洛市商州区农业农村局副局长李延升及其委托代理人李延俊到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
经审理查明，原告赵愈良与全某某系邻居。年5月15日，赵愈良以邮寄的方式向被告商洛市商州区农业农村局邮寄《违法建筑查处申请书》，反映其邻居全某某所建的四间两层砖混房屋，系无任何建房审批手续的违法建筑，要求被告商洛市商州区农业农村局查处全某某违法建房行为。被告商洛市商州区农业农村局收到上述申请书后进行了调查并形成调查报告，但被告认为其目前不具备执法主体资格，故于年5月26日，向商洛市商州区闫村镇人民*府发出《关于村村民赵愈良举报全某某违法建房调查的函》，建议商洛市商州区闫村镇人民*府尽快拿出处理意见并做好群众疏导工作。年7月20日，原告赵愈良向本院提起行*诉讼，要求被告商洛市商州区农业农村局履行法定职责，对全某某违法建房行为进行处理。
本院认为，年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》（年修正）第七十八条第一款规定，“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民*府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”；第六十七条第二款规定：“县级以上人民*府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查的，适用本法关于自然资源主管部门监督检查的规定”。由上述法律可见，年1月1日以后，农村村民违法占地修建住宅的，由县级以上人民*府农业农村主管部门进行行*处罚和监管。本案中，被告商洛市商州区农业农村局作为县级以上人民*府农业农村主管部门，自年1月1日起，对涉及农村村民违法占地修建住宅事项具有查处、监管的法定职责，该法定职权不得放弃。年5月15日，被告商洛市商州区农业农村局在接到原告赵愈良投诉其邻居全某某无审批手续违法建住宅的材料后，作了相应调查，并将调查结果转交闫村镇人民*府，建议闫村镇人民*府“尽快拿出处理意见并做好群众的疏导工作”，被告商洛市商州区农业农村局并未就原告赵愈良投诉事项作出处理结论，被告调查后转交镇*府处理的行为属于放弃自己法定职责的行为，应认定被告未依法履行法定职责，原告起诉要求被告履行法定职责的诉讼请求理由成立，应予支持。被告认为目前尚未明确其具体执法管理手段，其尚不具备执法主体资格，该辩解不符合我国年1月1日起施行的土地管理法（年修正）第七十八条第一款和第六十七条第二款的规定，被告辩解于法无据，故不予采纳。被告认为原告并非行*相对人不能作为行*案件的原告主体，对此观点，本院认为根据我国行*诉讼法第二十五条规定，“行*行为的相对人以及其他与行*行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”；《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项规定，为维护自身合法权益向行*机关投诉，具有处理投诉职责的行*机关作出或者未作出处理的，属于行*诉讼法第二十五条第一款规定的“与行*行为有利害关系”，本案原告赵愈良作为全某某的邻居，被告是否履行查处职权，直接影响原告的相邻利益，故原告与被告不履职行为之间具有利害关系，是适格原告主体。综上，依据《中华人民共和国行*诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决如下：
责令被告商洛市商州区农业农村局在本判决生效之日起90日内对原告赵愈良投诉事项依法作出处理。
案件受理费50元，由被告商洛市商州区农业农村局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于陕西省商洛市中级人民法院。
二〇二〇年十二月一日
2.农业农村局“未履行”违法占地建房查处职责，被检察机关提起公益诉讼
行*判决书（）鄂行初63号公益诉讼起诉人：A市人民检察院。被告：A市农业农村局公益诉讼起诉人A市人民检察院（以下简称市检察院）诉被告A市农业农村局（以下简称市农业农村局）不履行法定职责一案，本院于年11月30日立案受理后，于年12月2日向被告市农业农村局送达了起诉书副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于年12月22日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人市检察院指派检察员刘红江、王红卫出庭，被告市农业农村局的副局长刘及委托代理人彭巍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼起诉人市检察院诉称，年，A市总口管理区雷台社区红光大队2队村民王琼与本大队村民束新好协商，由束新好将建于70年代、自己居住的占地面积约平方米三间老房子转让给王琼，王琼支付束新好房屋价款元。该房屋前后的竹林、自留地则由王琼的母亲用责任田（人头田）流转而来。年上半年，王琼在未办理用地审批手续的情况下，将束新好的旧房拆除，并将前后竹林、自留地范围内的土地全部重新规整、圈建围墙，建设了占地面积.20平方米、建筑面积.21平方米的住宅楼1栋，硬化场地面积.81平方米，建设花圃面积.79平方米，总占地面积.80平方米，其中，旱地.76平方米，林地.04平方米，旱地位置为一般农田。
王琼的行为未得到有关部门处理。为更好地督促和支持行*机关依法履行职责，切实维护国家和社会公共利益，公益诉讼起诉人市检察院于年9月3日向被告市农业农村局发出《检察建议书》（鄂潜检民行行公建〔〕23号），建议该局对王琼非法占地建房的行为采取有效的监管措施，进一步履行法定职责，并于年9月7日将《检察建议书》送达被告市农业农村局。年11月9日，公益诉讼起诉人市检察院的办案人员到A市总口管理区雷台社区红光大队2队现场查看整改情形，发现王琼非法占地建房的情形依然存在，被告市农业农村局未采取有效措施加强监管，致使相应土地仍被王琼所建房屋占用，国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态。
公益诉讼起诉人市检察院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第一、二款，第六十二条第一、三款，以及第七十八条的规定，被告市农业农村局对王琼非法占地建房负有监督管理职责，但其在检察机关提出诉前检察建议后仍未采取有效措施加强监管，致使涉案土地仍被王琼所建房屋非法占用，国家和社会公共利益处于持续受侵害的状态。为督促被告市农业农村局依法履职，保护土地资源，故根据《中华人民共和国行*诉讼法》第二十五条的规定，向人民法院提起行*公益诉讼，请求判令被告市农业农村局依法对A市总口管理区雷台社区红光大队2队村民王琼非法占地建房的行为履行监管职责。
被告市农业农村局辩称：被告市农业农村局在收到公益诉讼起诉人市检察院的《检察建议书》后，立即对相关情况进行了调查，积极履行了部分监管职责，因对土地管理法相关条文的理解存在分歧而暂未立案。收到公益诉讼起诉人市检察院的起诉书副本后，被告市农业农村局迅速向湖北省农业农村厅汇报，并进一步开展了相关工作，现已对该案审批立案。被告市农业农村局将严格按照《中华人民共和国行*处罚法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律规定履职，并将委托市农业综合执法支队迅速调查取证，依法向案涉村民下达《行*处罚告知书》、《行*处罚决定书》，责令其退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋，以确保完全履行法定职责。综上，被告市农业农村局对公益诉讼起诉人市检察院履行法律监督职能、促进行*机关依法行*、维护国家和社会公共利益的举措表示理解和支持，同意依法对村民王琼非法占地建房的行为履行监管职责。
经审理查明：年，A市总口管理区雷台社区红光大队2队村民王琼与其大队村民束新好协商，由束新好将建于70年代、自己居住的占地面积约平方米三间老房子转让给王琼，王琼支付给束新好房屋价款元。年上半年，王琼在未办理用地审批手续的情况下，将束新好的旧房拆除，建设了占地面积.20平方米、建筑面积.21平方米的住宅楼1栋，硬化场地面积.81平方米，建设花圃面积.79平方米，总占地面积.80平方米（旱地.76平方米，林地.04平方米），其中旱地位置为一般农田。王琼的行为不符合土地利用总体规划，违法了国家规定。公益诉讼起诉人市检察院于年9月3日对被告市农业农村局作出鄂潜检民行行公建[]23号《检察建议书》，并于同年9月7日送达被告市农业农村局。被告市农业农村局收到《检察建议书》后于年11月3日作出了回复。年11月9日，公益诉讼起诉人市检察院发现王琼非法占地建房的违法情形依然存在，公益诉讼起诉人市检察院认为被告市农业农村局未采取有效措施加强监管，致使相应土地仍被王琼所建房屋占用，国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态。公益诉讼起诉人遂诉至本院，请求判如所请。
另查明，年12月18日，被告市农业农村局对王琼涉嫌非法占用土地案进行立案。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民*府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”的规定，被告市农业农村局是潜江市人民*府农业农村主管部门，对其行*区域内农村村民非法占用土地建住宅的行为负有监督检查的法定职责，是本案适格被告。
根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划应当统筹并合理安排宅基地用地，改善农村村民居住环境和条件。农村村民住宅用地，由乡（镇）人民*府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”，A市总口管理区雷台社区红光大队2队村民王琼在未办理用地审批手续的情况下,占用耕地.76平方米、林地.04平方米建造房屋，其行为不符合土地利用总规划，系违法使用土地行为，被告市农业农村局应责令其停止违反土地管理法律、法规的行为，依法履行监督检查职责。
被告市农业农村局虽对王琼非法占地建房的行为进行立案，但案涉土地仍处于非法占用的状态，国家利益目前仍然处于受侵害状态，故公益诉讼起诉人市检察院关于判令被告市农业农村局依法对A市总口管理区雷台社区红光大队2队村民王琼非法占地建房的行为履行监管职责的诉请，具备事实和法律依据，本院依法予以支持。综上，依照《中华人民共和国行*诉讼法》第七十二条，《最高人民法院关于适用中华人民共和国行*诉讼法的解释》第九十一条，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（三）项之规定，判决如下：
被告A市农业农村局于本判决生效之日起六个月内对A市总口管理区雷台社区红光大队2队村民王琼非法占地建房的行为依法履行监督管理职责。案件受理费50元，由被告A市农业农村局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省汉江中级人民法院。二〇二〇年十二月二十五日二、新土地管理法实施后，自然资源部门越权查处违法占地败诉3个案例襄阳市襄州区人民法院
行*裁定书
（）鄂行审16号
本院认为，申请执行人襄阳市襄州区自然资源和规划局以张长征非法占用襄阳市襄州区古驿镇罗岗村一组土地平方米建住房而立案调查。依据《国土资源违法行为查处工作规程》12.4.2（5）的规定，行*处罚的内容应当明确、具体，有明确的履行方式和期限。其中责令限期拆除、恢复土地原状的，应当写明拆除地上建筑物和其他设施的范围、内容，恢复场地平整或者耕地种植条件，并明确履行的具体期限。本案处罚决定要求被执行人拆除非法占用的平方米土地上新建的房屋，但没有写明应拆除房屋的位置、间数、构造等具体内容，执行标的不明确，不符合《国土资源违法行为查处工作规程》的规定。另依据新修订的《中华人民共和国土地管理法》第七十八条的规定，农村居民未经批准非法占用土地建住宅的查处职责，由县级以上人民*府农业农村主管部门行使。新法于年1月1日实施后，相应的职权即发生变更，本案处罚行为发生在新法实施以前，申请执行在新法实施以后，申请执行等职权亦应由变更后的机关行使。考虑到新法实施后，县级以上人民*府确定新的职能部门需要一个过程，若县级以上人民*府出具相关证明文件，证实在此期间相应职权仍由原机关行使，则原机关可以向法院申请执行，但本案中申请执行人襄阳市襄州区自然资源和规划局并没有提供上述证明文件。综上，对申请执行人襄阳市襄州区自然资源和规划局的强制执行申请，本院不予准许。依照《中华人民共和国行*强制法》第五十八条及《最高人民法院关于适用中华人民共和国行*诉讼法的解释》第一百六十一条之规定，裁定如下：
不准予强制执行申请执行人襄阳市襄州区自然资源和规划局申请执行的对被执行人张长征作出的襄州自然资执罚字（）5-17号行*处罚决定。
河北省隆化县人民法院
行*裁定书
（）冀行审13号
经审查查明，申请执行人隆化县自然资源和规划局作出隆资规罚决字（）第1号行*处罚决定，认定被执行人擅自占用茅荆坝乡兴隆营村集体土地，共形成违法占地，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条之规定，决定对被执行人李紫阳作出“一、责令限期退还非法占用的土地，交与茅荆坝乡兴隆营村村民委员会；二、限期15日内拆除在非法占用的土地上新建的房屋”的处罚决定。被执行人未在规定期限内提起行*复议，亦未提起行*诉讼，现该行*处罚决定已经发生法律效力。申请执行人于向被执行人送达了履行行*处罚决定催告书，限期十日内履行决定书所确定的义务，到期后，被执行人仍未履行，申请执行人向本院提出执行申请。要求依法强制被执行人履行隆资规罚决字（）第1号行*处罚决定所确定的内容。经审查，本院认为，新修改的《中华人民共和国土地管理法》于开始实施，申请执行人于年2月17日作出行*处罚决定时，应适用新修改的《中华人民共和国土地管理法》第七十八条之规定，而申请执行人仍适用修改前的《中华人民共和国土地管理法》第七十七条之规定作出行*处罚，属适用法律错误，故本院应裁定本案不准予执行。根据《中华人民共和国行*强制法》第五十八条和最高人民法院《关于适用中华人民共和国行*诉讼法的解释》第一百零一条第一款第（十四）项、第一百六十一条的规定，裁定如下：
对申请执行人隆化县自然资源和规划局作出的隆资规罚决字（）第1号行*处罚决定，本院不准予强制执行
辽宁省盖州市人民法院
行*裁定书
（）辽行审58号
申请执行人盖州市自然资源局于年4月23日作出盖自然资处决[]号行*处罚决定书。该决定书主要内容是：被执行人于年，未经盖州市自然资源局批准，擅自在九垄地街道办事处厢红旗村非法占用土地平方米（果园）建房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条和第七十七条的规定，决定处罚如下：限期十五日内自行拆除在非法占用的平方米土地上新建建筑及其他设施，恢复土地原貌。本“决定书”送达后被执行人在法定期限内未起诉又未履行。现申请执行人向我院提出强制拆除的申请，并提交了作出该行*行为的相关证据。经审查，本院认为，按照年1月1日起实施的《中华人民共和国土地管理法》第七十八条之规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民*府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。可见申请执行人无处罚的职权依据，该行*处罚属无效。本院不予支持。参照《中华人民共和国行*诉讼法》第七十五条之规定，裁定如下：
盖自然资处决[]号行*处罚决定书无效。
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